BPN - Análise crítica do processo de decisão do Estado

No início 2008, o Banco Português de Negócios (BPN) era um banco com 213 agências, 2200 trabalhadores e ativos totais de 6600 M€ (2% dos ativos totais da banca) (https://www.bportugal.pt/sites/default/files/anexos/documentos-relacionados/ft0079_d081107_h104422-0079-bti-200809-bti_0.pdf diz 7.661 M€, a ).

Em Outubro, o banco deu indícios de dificuldades financeiras e foram estudadas várias iniciativas para as ultrapassar. No entanto, o Banco de Portugal concluiu que estas não seriam suficientes, dado o estado do banco.

O Estado português, face à falência eminente do BPN e de forma a tentar conter os seus efeitos negativos, decidiu nacionalizá-lo, reestruturá-lo e vender os seus "bons" ativos, ficando na posse dos "maus".

No final de 2019, a fatura do resgate do BPN assumia um valor acumulado de 6201 milhões de euros, o equivalente a 2.6% do PIB português desse ano [2].

Este artigo procura analisar criticamente o processo de decisão do Estado de uma forma objetiva e imparcial, tentando aprofundar as razões apresentadas e explorar a sua validade. Para tal, e de forma a não incorrer no erro de julgar decisões passadas à luz de informação futura, apenas serão utilizadas fontes que estivessem disponíveis na altura das tomadas de decisão.

Histórico de eventos [3, 4]

2008
- 2 de Novembro: Governo aprova proposta de lei para nacionalizar o BPN
- 12 de Novembro: O BPN é nacionalizado a custo zero
2009
- Abril: Ajustado o balanço de 2008, considerando os capitais próprios como -.1.476 M€ [7].
- 23 de Junho: O Estado refere à Comissão Europeia que está a considerar a hipótese de reestruturar e vender o BPN
- 6 de Julho:
  - Publicadas as contas do BPN relativas a 2008, existindo a seguinte revisão de contas:
    - Capital próprio (o que o banco tem menos o que o banco deve):
      - 2006: 363 M€ -> -855 M€
      - 2007: 369 M€ -> -1.194 M€
      - 2008 (30 de Setembro): 342 M€ -> -1.624 M€ (31 de Dezembro)

2010
- Setembro:
  - Estado tenta vender o BPN por 171.1 M€. Não existiram ofertas.
  - 16 de Setembro:
    - O Estado envia as linhas gerais de um plano de reestruturação e privatização à Comissão Europeia
    - O plano era dividir o banco numa "parte boa" e numa "parte má", ficado a primeira com os "bons ativos" e a segundo com os "maus". O objetivo seria vender a "parte boa" ("banco bom") e tentar recuperar o máximo possível da "parte má", que ficaria na posse do Estado.
    - Nota: este documento "Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projetada o Banco Português de Negócios, SA" não é público.
  - Estado expressa intenção de fazer novo concurso
- Outubro
  - Estado reestrutura o BPN, passando todos os ativos de difícil recuperação para 3 empresas distintas

2011
- Maio: O Estado lança novo concurso, sem preço mínimo, obtendo três ofertas
- Agosto:
  - Apresentado à Comissão Europeia documento com a comparação entre a venda e a liquidação ordenada
  - Documento: BPN-Overview of reprivatisation process (5 Agosto 2011), não público
- 9 de Dezembro: O Estado envia à Comissão Europeia o acordo assinado com o BIC para a venda do BPN
- 20 de Dezembro:
  - Publicada documento da Comissão Europeia que questiona vários pontos relativos à comparação entre a venda e a liquidação ordenada
  - A Comissão Europeia concluiu, a título indicativo, que uma falência não ordenada do BPN teria sérias consequências para o sector financeiro e a economia real portugueses.

2012
- Janeiro-Fevereiro:
  - Estado atualiza a comparação, alterando os pressupostos iniciais, de forma a dar resposta às preocupações da Comissão Europeia
  - No cenário de liquidação ordenada prevista pelo Estado, este prevê o pagamento de todos os depósitos e dívidas
- 16 de Março
  - É criada uma comissão parlamentar de inquérito ao processo de nacionalização, gestão e alienação do BPN
- 30 de Março
  - O BPN é vendido ao banco BIC
- 30 de Outubro
  - É publicado o documento da Comissão Europeia que conclui, com base nas informações de que dispõe, que a opção de venda ao BIC, contribui para limitar ao mínimo o montante de auxílio

Análise ao processo de decisão

Porque foi o BPN nacionalizado, em primeiro lugar?

Argumentos do Estado a favor da nacionalização, durante o debate parlamentar em que esta foi discutida [5]:

Colocaria em risco os depósitos de milhares de depositantes.
Risco de contágio para com o resto do sistema financeiro.
O custo para os contribuintes portugueses seria bem maior caso se deixasse o banco falir.
O facto do Banco ter um saldo líquido positivo de 300-400 M€ em Agosto e apresentar. perdas de 800 M€ em Outubro, mostrando a necessidade de intervenção urgente para evitar a ruptura de pagamentos.

Críticas por parte dos deputados da oposição:

Não foi apresentada qualquer fundamentação financeira nem apresentação de estudos que comparassem a nacionalização com outras alternativas.
O tempo para a tomada de decisão foi curto (menos de 48h entre a entrada do projeto de lei, a 03/11/2018 e a discussão, a 05/11/2018).

Análise aos argumentos do Estado

Colocaria em risco os depósitos de milhares de depositantes

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No final de 2018, o BPN tinha 217.417 clientes particulares e 47.561 clientes empresariais [6].
Cerca de 37.000 clientes tinham saldo igual a zero [7].
Em Portugal, o Fundo de Garantia de Depósitos garante todo o dinheiro presente em depósitos até 100.000€ é reembolsado em caso de perda. Este montante é aplicável tanto depósitos de particulares como de empresas. O valor de garantia aplica-se por instituição bancária, pelo que uma pessoa com depósitos diversificados por vários bancos tem garantias muito superiores a 100.000€.
O valor do Fundo de Garantia de Depósitos, no final de 2008, era de 1.357 M€ [8].
No final de 2008, o BPN possuía 896 M€ de depósitos à ordem, 4.036 M€ em depósitos a prazo, 8.188 M€ de ativo e -1.624 M€ de capitais próprios. Isto significa que cerca de 20% do ativo estaria a "descoberto". É importante realçar que, à data da nacionalização, não se sabia o real valor dos capitais próprios do banco [9].
20% dos depósitos mencionados totaliza o valor de 986 M€, valor abaixo dos 1.357 M€ do Fundo de Garantia de Depósitos, já assumindo que todos os depósitos seriam inferiores a 100.000€, o que é muito pouco provável.
Aproximadamente 80% da riqueza líquida dos portugueses, independentemente do valor da sua riqueza, está guardada em depósitos à ordem e a prazo. Através deste valor e da distribuição de riqueza líquida, é possível estimar que apenas os 30% dos portugueses mais ricos possuem riqueza suficiente para ter depósitos superiores a 100.000€. Tendo em conta o valor mediano dos depósitos dos portugueses mais ricos e que o valor do fundo de garantia se multiplica pelo número de bancos com depósitos, é possível estimar que muito dificilmente mais de 10% dos clientes particulares fosse afetado pela não cobertura total dos depósitos. Não foram encontrados dados relativamente aos depósitos a prazo das empresas [10].

Conclusões:

Embora seja verdade que os depósitos de milhares de depositantes fosse colocado em risco, através da informação disponível em 2008, seria plausível assumir que o valor dos depósitos abaixo de 100.000€ continuaria garantido. Isto iria garantir que todos os depósitos dos portugueses menos favorecidos ficariam a salvo e que mesmo os 10% mais favorecidos não iriam perder a totalidade do seu capital. A mesma conclusão deverá ser aplicável às empresas, embora seja expectável uma maior perda média de capital.
Tendo estes fatores em conta, é possível afirmar com alguma certeza que o cenário em que este argumento se baseia é pouco plausível.

Risco de contágio para com o resto do sistema financeiro

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Segundo dados dos EUA, não existe evidência de que a falência de um banco ou grupo de bancos leve à falência de bancos solventes (saudáveis financeiramente) [11].
Simulações parecem evidenciar que, mesmo com a falência do maior banco devedor do sistema dos EUA e perdas na ordem dos 40%, os bancos falidos por contágio representariam valores inferiores a 1% dos ativos bancários [12].
É debatível se as estimativas relativas ao risco de contágio, em situações de crise, não serão mais influenciadas por pânico do que racionalidade [11].
A solvabilidade Tier 1 de um banco mede a sua saúde financeira. Quanto maior o seu valor, mais bem preparado um banco está para fazer face a perdas inesperadas. A solvabilidade Tier 1 dos bancos portugueses no final de 2008 era, em média, de 6.8% [13], valor bastante abaixo do registado em 2021, de 15.2% [14].

Conclusões:

Em teoria, este argumento é verdadeiro: uma grande instituição, caso vá à falência, deixa de poder pagar as suas dívidas, podendo provocar uma cascata de falências. No entanto, tal como no argumento anterior, o Estado não quantificou o risco e não disponibilizou ao público qualquer estimativa relativa ao mesmo.
Tal não significa que o risco sistémico não fosse relevante. No entanto, por um lado, existem estudos que apontam para que o risco de contágio não seja tão relevante como possa parecer, por outro, a saúde financeira da banca portuguesa não era alta, encontrando-se em valores que não seria aceitáveis aos dias de hoje. Vivia-se ainda uma crise financeira ao nível global na altura da nacionalização e os estudos existentes baseiam-se em dados estrangeiros, não necessariamente aplicáveis a Portugal.
Devido à complexidade da questão, não é possível tecer conclusões relativamente ao risco de contágio.

O custo para os contribuintes portugueses seria bem maior caso se deixasse o banco falir

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A 22 de Novembro de 2010 a chefe do gabinete do Ministro das Finanças quantificou o cenário de falência como tendo custos superiores a 10% do PIB [15], ou seja, superior a 17.900 M€ [16].
Futuramente à nacionalização, em Maio de 2012, o Ministro das Finanças "citou estudos internacionais segundo os quais a falência de um banco teria levado a economia a cair no mínimo quatro por cento, podendo mesmo chegar a 10%" [17].

Conclusões:

Este argumento aparenta ser o mais complexo de avaliar por estar, em parte, dependente da quantificação dos dois argumentos anteriores. Para que fosse verdadeiro, seria necessário um estudo que avaliasse as inúmeras alternativas possíveis e quantificasse o seu impacto.
O Estado, à semelhança dos argumentos anteriores, não apresentou qualquer estudo nem estimativa que suportasse esta afirmação. Apenas após a nacionalização alguns valores foram publicitados, embora sem qualquer suporte ou justificação aparente.
Através dos documentos obtidos pela Comissão Parlamentar de Inquérito [7] é possível verificar que o primeiro estudo obtido pelo Estado, que analisa o impacto de vários cenários pós-nacionalização, tem a data de 19 de Janeiro de 2009 (2 meses após a nacionalização).
Tendo estes fatores em conta, é possível afirmar com alguma certeza que este argumento não teve qualquer fundamento.

Necessidade de intervenção urgente para evitar a ruptura de pagamentos

Conclusões:

A utilização deste argumento, embora aparente estar logicamente relacionado com o risco sistémico, não suporta diretamente a necessidade de uma nacionalização. A rotura de pagamentos por parte de empresas privadas ocorre frequentemente e não motiva obrigatoriamente que sejam adquiridas pelo Estado.

Conclusões relativas à nacionalização

Todo o processo de nacionalização ocorreu à pressa e com bastante opacidade, não tendo sido tornado público qualquer estudo ou estimativa, tanto antes como depois da nacionalização que analisasse o impacto da mesma.
Todos os argumentos utilizados pelo Estado apelam à emoção e não à razão, dando ênfase a riscos de perdas e à urgência do processo, sem nada quantificar nem explicar.
Após análise dos argumentos apresentados conclui-se que: estes ou (1) são pouco plausíveis, ou (2) necessitariam de quantificação, ou (3) não aparentam ter fundamento, ou (4) em nada têm a ver com a necessidade de nacionalização.
Tudo isto parece levar a querer que a decisão de nacionalizar o BPN foi puramente ideológica, não tendo sido o seu principal objetivo a proteção dos contribuintes portugueses.

Porque foi depois privatizado?

Após a nacionalização, o Estado encomendou estudos para analisar o impacto dos vários cenários possíveis após a nacionalização do BPN.
Toda esta secção sintetiza dos dados da Comissão Parlamentar de Inquérito [7], que teve acesso aos estudos e a outros documentos que ainda hoje permanecem confidenciais.

Estudos iniciais

19 de Janeiro de 2009:
- Nome: “Definição de Objectivos de Gestão do BPN”
- Análise de 3 alternativas para o BPN:
  - Integração na Caixa Geral de Depósitos (CGD)
  - Reestruturação do BPN
  - Venda imediata (alternativa recomendada)

16 de Junho de 2009:
- Nome: "Relatório final do aprofundamento das alternativas estratégicas para o BPN e da opção recomendada para o acionista"
- Pedido pelo Estado a 6 de Abril de 2009 de forma a aprofundar o estudo anterior.
- Quantifica o valor de cada uma das alternativas do estudo anterior, já após a injeção de 1.847 M€ no banco pelo Estado e a sua divisão num banco bom e banco mau, ficando o banco bom com capitais próprios de 371 M€.

Comparação apresentada entre as várias alternativas

Integração na CGD
- São considerados 3 cenários de integração, com os seguintes resultados:
  - Integração total: -136 M€
  - Integração total com pré-reformas de 200 colaboradores: -29 M€
  - Integração otimizada: 244 M€
- Custos totais para o Estado: 2.165 / 2.058 / 1.788 M€, respetivamente
- O estudo conclui que alternativa não é viável por não gerar valor que compense o dinheiro injetado (1.847 M€), pelo que o Estado perderia valor.

Reestruturação Stand alone
- Este cenário considera a manutenção do BPN como banco público, sendo o banco reestruturado e posicionando-se de encontro aos segmentos de maior crescimento e rentabilidade.
- Custos totais para o Estado: [sem informação]
- O estudo estima como resultado deste cenário o valor de -169 M€ e conclui que alternativa não é viável por não gerar valor que compense o dinheiro injetado (1.847 M€), pelo que o Estado perderia valor.

Venda imediata a terceiros
- Ao contrário das restantes duas opções, é tido em conta que será o comprador:
  - A recapitalizar o BPN para que atinja o rácio de solvabilidade de 8% (estimado em 350 M€)
  - A suportar os custos de despedimentos (estimado em 25-28 M€)
- O estudo conclui que esta seria a única opção com "potencial de criar valor para o Estado" e recomenda a venda do banco por um valor superior a 244 M€, que seria o valor gerado pela melhor das restantes alternativas.

Eventos relevantes após os estudos iniciais

6 de Outubro de 2009
- Ocorrência de eleições legislativas
5 de Janeiro de 2010
- Embora se estimasse que a opção de venda demorasse, pelo menos, 6 meses, o processo apenas foi formalmente iniciado a esta data, com a publicação do decreto-lei da privatização.
.20 de Agosto a 30 de Novembro de 2010
- O Estado materializa a opção de venda a terceiros ao abrir concurso público para a venda do BPN por 180 M€.
  Não existiram compradores interessados, pelo que o Estado opta por dar seguimento à reestruturação do banco. Porém, o objetivo definido é o de manter o BPN a funcionar e evitar a perda de valor até que um comprador fosse encontrado, ao contrário do cenário de manutenção do BPN enquanto banco público considerado no estudo.
Outubro e Dezembro de 2010
- O banco é dividido em banco bom e "banco mau".
23 de Março de 2011
- O Governo apresenta a demissão.
6 de Abril de 2011
- O Estado apresenta o pedido de ajuda externa, que levou à chegada da Troica.
27 de Abril de 2011
- Na sequência do Acordo de Assistência Financeira foi pedido um estudo de duas alternativas para o banco: liquidação e venda, que foi apresentado à Troica nesta data. Cai por terra o cenário de reestruturação.

Comparação apresentada entre venda e liquidação

Liquidação
- Considera a venda total do banco com os seguintes pressupostos:
  - A venda do crédito é efetuada com um desconto de 30%
  - Não haverá integração de sucursais nem recursos humanos noutras instituições
  - Todos os restantes ativos e responsabilidades são incluídos no processo de liquidação
- O estudo estima como resultado deste cenário:
  - O resultado de -1.433 M€
  - Custos totais para o Estado: 4.646 M€

Venda
- É tido em conta que será o Estado:
  - A recapitalizar o BPN para que atinja o rácio de solvabilidade Core Tier 1 de 8%, agora exigido pelo Banco de Portugal: 513 M€
  - A suportar os custos de despedimentos, caso seja do interesse do comprador
- Assume-se, numa base conservadora, que o banco será vendido por 1 €
- O estudo estima como resultado deste cenário:
  - O resultado de -533 M€
  - Custos totais para o Estado: 3.098 M€

Eventos relevantes após reunião com a Troica

17 de maio de 2011
- Assinado o Memorando de Entendimento com a Troica em que o Estado se compromete a lançar novo processo de privatização, sem preço mínimo, de forma a encontrar comprador até 31 de Julho. Caso tal não aconteça, o banco teria que ser liquidado.
Agosto de 2011
- Apresentado à Comissão Europeia documento com a comparação entre a venda e a liquidação ordenada
- Documento: BPN-Overview of reprivatisation process (5 Agosto 2011), não público
9 de Dezembro de 2011
- O Estado envia à Comissão Europeia o acordo assinado com o BIC para a venda do BPN
20 de Dezembro de 2011
- Publicada documento da Comissão Europeia que questiona vários pontos relativos à comparação entre a venda e a liquidação ordenada
- A Comissão Europeia concluiu, a título indicativo, que uma falência não ordenada do BPN teria sérias consequências para o sector financeiro e a economia real portugueses.
Janeiro-Fevereiro de 2012
- Estado atualiza a comparação, alterando os pressupostos iniciais, de forma a dar resposta às preocupações da Comissão Europeia.
- No cenário de liquidação ordenada prevista pelo Estado, este prevê o pagamento de todos os depósitos e dívidas.
30 de Março
- O BPN é vendido ao banco BIC

16 de Dezembro de 2010
- Nome: “Privatização do BPN-Linhas de Ação Prioritárias num cenário de Good Bank autónomo”
- Pretendeu-se encontrar uma nova estratégia para o BPN, com um funcionamento autónomo relativamente à CGD, que permitisse proceder à “refundação” do Banco para ele funcionar na esfera pública até que os mercados permitissem voltar a poder encarar de novo a respetiva privatização.
27 de Abril de 2011
- Documento sobre que avalia a implementação de dois possíveis cenários: a liquidação e a venda acelerada.

15 de Dezembro de 2010 Administração do BPN solicita 500 M€ (450 para chegar ao rácio dos 8%). Rejeitado duas vezes pelo Banco de Portugal por não parecerem suficientes. 600 M€ acabaram por ser injetados em Março de 2012 para chegar a rácio de 16.2%, exigido pelo BIC.

Decorreram mais de 2 anos desde o estudo de Junho de 2009 até à decisão de até 31 de Julho passaram 2 anos, ocorrendo a perda de valor do banco.
entre a falência da Lehman Brothers em 2008 e o primeiro semestre de 2011, a capitalização bolsista dos principais bancos portugueses afundou 40%, o que corresponde a uma quebra de cerca de 5000 M€
A análise de todos os documentos entregues à Comissão Parlamentar de Inquérito permite concluir que a integração na CGD, na sua versão menos danosa para o erário público, não voltou a ser objeto de estudo, desde junho de 2009

Argumentos do Estado contra a liquidação (https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/242398/242398_1275194_15_5.pdf)

Seria difícil alienar ativos e passivos em pacotes de forma a fazer corresponder os depósitos com os créditos
Necessitava de uma transferência imediata dos depósitos para outro banco de forma a evitar uma "corrida ao depósito"
Risco sistémico potencial para o setor bancário
Impacto negativo, em termos de reputação, por se permitir a falência de uma instituição que tinha acabado de ser nacionalizada
Perda de 350 a 550 postos de trabalho complementares

o Estado encomendou estudos à Roland Berger no valor de 7 M€, para explorar as diversas opções que poderiam ser apresentadas para o destino do BPN e prestar diverso tipo de assessoria à respetiva administração

Conclusões relativas à privatização

O Estado encomendou estudos para analisar o impacto dos vários cenários possíveis após a nacionalização do BPN.
Nas audições da Comissão Parlamentar de Inquérito, o Ministro das Finanças referiu que: “Quando a nacionalização foi feita, foi assumido um compromisso político de devolver o Banco ao mercado o mais rapidamente possível”. Curiosamente, não foram encontradas quaisquer referências ao "compromisso político" na discussão e na lei que permitiu nacionalizar o BPN. Esta afirmação permite concluir que, mesmo antes de receber os estudos, a decisão do Estado já estava enviesada ou até mesmo definida por motivos ideológicos.
"administração do BPN terá identificado algumas das ações que deveriam ser postas em marcha, mas não houve qualquer seguimento em relação a essa matéria."
O cenário de liquidação só foi considerado em abril de 2011.

O que mudou desde então?

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_15_6397

https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/ecin.12169

https://www.srb.europa.eu/en/content/what-bank-resolution

Medidas impostas pelos governos que procuram criar uma rede de segurança para as grandes instituições, frequentemente denominadas de políticas "Too big to fail", para além de custosas, podem ter os seguintes efeitos adversos:
- Fomentam a tomada de decisões de negócio mais arriscadas por parte dos gestores bancários
- Incentivam os reguladores a adiar as intervenções
- Oferecem uma vantagem competitiva para as maiores instituições bancárias dado que, ao contrário das mais pequenas, estas irão ser resgatadas

Conclusões

O processo de resgate do BPN consistiu, no geral, em dois passos sequenciais: a nacionalização e a reprivatização. Por lógica, o primeiro passo é o mais importante, uma vez que condiciona todos os possíveis passos seguintes.
Ironicamente, o processo de nacionalização foi o menos escrutinado ao longo de todo o processo. Neste âmbito é ainda curioso observar que, embora tivesse sido constituída uma "Comissão Parlamentar de Inquérito ao Processo de Nacionalização, Gestão e Alienação do BPN", esta comissão não tenha tido como objetivo a investigação relativa ao processo de decisão que levou à nacionalização.
A análise aos argumentos utilizados parece levar a querer que a decisão de nacionalizar o BPN foi puramente ideológica, não tendo sido o seu principal objetivo a proteção dos contribuintes portugueses.