BPN - Análise crítica do processo de decisão do Estado

No início 2008, o Banco Português de Negócios (BPN) era um banco com 213 agências, 2200 trabalhadores e ativos totais de 6600 M€ (2% dos ativos totais da banca) (https://www.bportugal.pt/sites/default/files/anexos/documentos-relacionados/ft0079_d081107_h104422-0079-bti-200809-bti_0.pdf diz 7.661 M€, a ).

Em Outubro, o banco deu indícios de dificuldades financeiras e foram estudadas várias iniciativas para as ultrapassar. No entanto, o Banco de Portugal concluiu que estas não seriam suficientes, dado o estado do banco.

O Estado português, face à falência eminente do BPN e de forma a tentar conter os seus efeitos negativos, decidiu nacionalizá-lo, reestruturá-lo e vender os seus "bons" ativos, ficando na posse dos "maus".

No final de 2019, a fatura do resgate do BPN assumia um valor acumulado de 6201 milhões de euros, o equivalente a 2.6% do PIB português desse ano [2].

Este artigo procura analisar criticamente o processo de decisão do Estado de uma forma objetiva e imparcial, tentando aprofundar as razões apresentadas e explorar a sua validade. Para tal, e de forma a não incorrer no erro de julgar decisões passadas à luz de informação futura, apenas serão utilizadas fontes que estivessem disponíveis na altura das tomadas de decisão.

Histórico de eventos [3, 4]

2008
- 2 de Novembro: Governo aprova proposta de lei para nacionalizar o BPN
- 12 de Novembro: O BPN é nacionalizado a custo zero
2009
- 23 de Junho: O Estado refere à Comissão Europeia que está a considerar a hipótese de reestruturar e vender o BPN
- 6 de Julho:
  - Publicadas as contas do BPN relativas a 2008, existindo a seguinte revisão de contas:
    - Capital próprio (o que o banco tem menos o que o banco deve):
      - 2006: 363 M€ -> -855 M€
      - 2007: 369 M€ -> -1194 M€
      - 2008 (30 de Setembro): 342 M€ -> -1624 M€ (31 de Dezembro)

2010
- Setembro:
  - Estado tenta vender o BPN por 171.1 M€. Não existiram ofertas.
  - 16 de Setembro:
    - O Estado envia as linhas gerais de um plano de reestruturação e privatização à Comissão Europeia
    - O plano era dividir o banco numa "parte boa" e numa "parte má", ficado a primeira com os "bons ativos" e a segundo com os "maus". O objetivo seria vender a "parte boa" ("banco bom") e tentar recuperar o máximo possível da "parte má", que ficaria na posse do Estado.
    - Nota: este documento "Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projetada o Banco Português de Negócios, SA" não é público.
  - Estado expressa intenção de fazer novo concurso
- Outubro
  - Estado reestrutura o BPN, passando todos os ativos de difícil recuperação para 3 empresas distintas

2011
- Maio: O Estado lança novo concurso, sem preço mínimo, obtendo três ofertas
- Agosto:
  - Apresentado à Comissão Europeia documento com a comparação entre a venda e a liquidação ordenada
  - Documento: BPN-Overview of reprivatisation process (5 Agosto 2011), não público
- 9 de Dezembro: O Estado envia à Comissão Europeia o acordo assinado com o BIC para a venda do BPN
- 20 de Dezembro:
  - Publicada documento da Comissão Europeia que questiona vários pontos relativos à comparação entre a venda e a liquidação ordenada
  - A Comissão Europeia concluiu, a título indicativo, que uma falência não ordenada do BPN teria sérias consequências para o sector financeiro e a economia real portugueses.

2012
- Janeiro-Fevereiro:
  - Estado atualiza a comparação, alterando os pressupostos iniciais, de forma a dar resposta às preocupações da Comissão Europeia
  - No cenário de liquidação ordenada prevista pelo Estado, este prevê o pagamento de todos os depósitos e dívidas
- 16 de Março
  - É criada uma comissão parlamentar de inquérito ao processo de nacionalização, gestão e alienação do BPN
- 30 de Março
  - O BPN é vendido ao banco BIC
- 30 de Outubro
  - É publicado o documento da Comissão Europeia que conclui, com base nas informações de que dispõe, que a opção de venda ao BIC, contribui para limitar ao mínimo o montante de auxílio

Análise ao processo de decisão

Porque foi o BPN nacionalizado, em primeiro lugar?

Argumentos do Estado a favor da nacionalização, durante o debate parlamentar em que esta foi discutida [5]:

Colocaria em risco os depósitos de milhares de depositantes
Risco de contágio para com o resto do sistema financeiro
O custo para os contribuintes portugueses seria bem maior caso se deixasse o banco falir
O facto do Banco ter um saldo líquido positivo de 300-400 M€ em Agosto e apresentar perdas de 800 M€ em Outubro, mostrando a necessidade de intervenção urgente para evitar a ruptura de pagamentos

Críticas por parte dos deputados da oposição

Não foi apresentada qualquer fundamentação financeira nem apresentação de estudos que comparassem a nacionalização com outras alternativas
O tempo para a tomada de decisão foi curto (menos de 48h entre a entrada do projeto de lei, a 03/11/2018 e a discussão, a 05/11/2018)

Análise aos argumentos do Estado

Colocaria em risco os depósitos de milhares de depositantes

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No final de 2018, o BPN tinha 217.417 clientes particulares e 47.561 clientes empresariais [6].
Cerca de 37.000 clientes tinham saldo igual a zero [7].
Em Portugal, o Fundo de Garantia de Depósitos garante todo o dinheiro presente em depósitos até 100.000€ é reembolsado em caso de perda. Este montante é aplicável tanto depósitos de particulares como de empresas. O valor de garantia aplica-se por instituição bancária, pelo que uma pessoa com depósitos diversificados por vários bancos tem garantias muito superiores a 100.000€.
O valor do Fundo de Garantia de Depósitos, no final de 2008, era de 1357 M€ [8].
No final de 2008, o BPN possuía 896 M€ de depósitos à ordem, 4.036 M€ em depósitos a prazo, 8.188 M€ de ativo e -1624 M€ de capitais próprios. Isto significa que cerca de 20% do ativo estaria a "descoberto". É importante realçar que, à data da nacionalização, não se sabia o real valor dos capitais próprios do banco [9].
20% dos depósitos mencionados totaliza o valor de 986 M€, valor abaixo dos 1357 M€ do Fundo de Garantia de Depósitos, já assumindo que todos os depósitos seriam inferiores a 100.000€, o que é bastante pouco provável
Aproximadamente 80% da riqueza líquida dos portugueses, independentemente do valor da sua riqueza, está guardada em depósitos à ordem e a prazo. Através deste valor e da distribuição de riqueza líquida, é possível estimar que apenas os 30% dos portugueses mais ricos possuem riqueza suficiente para ter depósitos superiores a 100.000€. Tendo em conta o valor mediano dos depósitos dos portugueses mais ricos e que o valor do fundo de garantia se multiplica pelo número de bancos com depósitos, é possível estimar que muito dificilmente mais de 10% dos clientes particulares fosse afetado pela não cobertura total dos depósitos. Não foram encontrados dados relativamente aos depósitos a prazo das empresas [10].

Conclusões:

Embora seja verdade que os depósitos de milhares de depositantes fosse colocado em risco, através da informação disponível em 2008, seria plausível assumir que o valor dos depósitos abaixo de 100.000€ continuaria garantido. Isto iria garantir que todos os depósitos dos portugueses menos favorecidos ficariam a salvo e que mesmo os mais favorecidos não iriam perder a totalidade do seu capital. A mesma conclusão deverá ser aplicável às empresas, embora seja expectável uma maior perda média de capital.
Tendo estes fatores em conta, é possível afirmar com alguma certeza que o cenário em que este argumento se baseia é pouco plausível.

Risco de contágio para com o resto do sistema financeiro

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Segundo dados dos EUA, não existe evidência de que a falência de um banco ou grupo de bancos leve à falência de bancos solventes (saudáveis financeiramente) [11].
Simulações parecem evidenciar que, mesmo com a falência do maior banco devedor do sistema dos EUA e perdas na ordem dos 40%, os bancos falidos por contágio representariam valores inferiores a 1% dos ativos bancários [12].
É debatível se as estimativas relativas ao risco de contágio, em situações de crise, não serão mais influenciadas por pânico do que racionalidade.
A solvabilidade Tier 1 de um banco mede a sua saúde financeira. Quanto maior o seu valor, mais bem preparado um banco está para fazer face a perdas inesperadas. A solvabilidade Tier 1 dos bancos portugueses no final de 2008 era, em média, de 6.8% [13], valor bastante abaixo do registado em 2021, de 15.2% [14].

Conclusões:

Em teoria, este argumento é verdadeiro: uma grande instituição, caso vá à falência, deixa de poder pagar as suas dívidas, podendo provocar uma cascata de falências. No entanto, tal como no argumento anterior, o Estado não quantificou o risco e não disponibilizou ao público qualquer estimativa relativa ao mesmo.
Tal não significa que o risco sistémico não fosse relevante. No entanto, por um lado, existem estudos que apontam para que o risco de contágio não seja tão relevante como possa parecer, por outro, a saúde financeira da banca portuguesa não era alta, encontrando-se em valores que não seria aceitáveis aos dias de hoje. Vivia-se ainda uma crise financeira ao nível global na altura da nacionalização e os estudos existentes baseiam-se em dados estrangeiros, não necessariamente aplicáveis a Portugal.
Devido à complexidade da questão, não é possível tecer conclusões relativamente ao risco de contágio.

O custo para os contribuintes portugueses seria bem maior caso se deixasse o banco falir

Em 22 de Novembro de 2010 a chefe do gabinete do ministro das finanças quantificou o cenário de falência como tendo custos superiores a 10% do PIB [15], ou seja, superior a 17.900 M€ [16].
Futuramente à nacionalização, em Maio de 2012, o Ministro das Finanças "citou estudos internacionais segundo os quais a falência de um banco teria levado a economia a cair no mínimo quatro por cento, podendo mesmo chegar a 10%" [17].

Conclusões:

Este argumento aparenta ser o mais complexo de avaliar por estar, em parte, dependente da quantificação dos dois argumentos anteriores. Para que fosse verdadeiro, seria necessário um estudo que avaliasse as inúmeras alternativas possíveis e quantificasse o seu impacto.
O Estado, à semelhança dos argumentos anteriores, não apresentou qualquer estudo nem estimativa que suportasse esta afirmação. Apenas após a nacionalização alguns valores foram publicitados, embora sem qualquer suporte ou justificação aparente.
Através dos documentos obtidos pela Comissão Parlamentar de Inquérito, é possível verificar que o primeiro estudo obtido pelo Estado que analisa o impacto de vários cenários pós-nacionalização tem a data de 19 de Janeiro de 2009 (2 meses após a nacionalização).
Tendo estes fatores em conta, é possível afirmar com alguma certeza que este argumento não teve qualquer fundamento.

Necessidade de intervenção urgente para evitar a ruptura de pagamentos

Conclusões:

A utilização deste argumento, embora aparente estar logicamente relacionado com o risco sistémico, não evidencia qualquer motivo lógico que suporte a nacionalização. A rotura de pagamentos por parte de empresas privadas ocorre frequentemente e não motiva obrigatoriamente a sua nacionalização.

Conclusões relativas à nacionalização

Todo o processo de nacionalização ocorreu à pressa e com bastante opacidade, não tendo sido tornado público qualquer estudo ou estimativa, tanto antes como depois da nacionalização.
Todos os argumentos utilizados pelo Estado apelam à emoção e não à razão, dando ênfase a riscos de perdas e à urgência do processo, sem nada quantificar nem explicar.
Após análise dos argumentos apresentados conclui-se que: estes ou (1) são pouco plausíveis, ou (2) necessitariam de quantificação, ou (3) não aparentam ter fundamento, ou (4) em nada têm a ver com a necessidade de nacionalização.
Tudo isto parece levar a querer que a decisão de nacionalizar o BPN foi puramente ideológica, não tendo sido o seu principal objetivo a proteção dos contribuintes portugueses.

Porque foi depois privatizado?

Após a nacionalização, o Estado encomendou estudos para analisar o impacto dos vários cenários possíveis após a nacionalização do BPN.
De forma a simplificar, iremos dividir a análise dos estudos entres os primeiros dois estudos recebidos, aos quais chamaremos estudos primários e aos restantes, aos quais chamaremos estudos secundários.

Estudos primários

19 de Janeiro de 2009:
- Nome: “Definição de Objectivos de Gestão do BPN”
- Análise de 3 alternativas para o BPN:
  - Integração na CGD
  - Reestruturação do BPN
  - Venda imediata (alternativa recomendada)
16 de Junho de 2009:
- Nome: "Relatório final do aprofundamento das alternativas estratégicas para o BPN e da opção recomendada para o acionista"
- Quantifica o valor de cada uma das alternativas do estudo anterior, já após a injeção de 1847 M€ no banco pelo Estado

Comparação apresentada entre as várias alternativas::

Integração na CGD
- Estudo considerou 3 cenários de integração, com os seguintes resultados:
  - Integração total: -136 M€
  - Integração total com pré-reformas de 200 colaboradores: -29 M€
  - Integração otimizada: 244 M€
- Estudo conclui que alternativa não é viável por não gerar valor que compense os capitais negativos do BPN, pelo que o estado perderia valor.
Reestruturação Stand alone
- Este cenário considera a manutenção do BPN como banco público, sendo o banco reestruturado e posicionando-se de encontro aos segmentos de maior crescimento e rentabilidade
- O Estudo estima como resultado deste cenário o valor de -169 M€
- Estudo conclui que alternativa não é viável por não gerar valor que compense os capitais negativos do BPN, pelo que o estado perderia valor.
- Este cenário volta a ser considerado no terceiro estudo, após a falha no encontro de compradores, com o objetivo de o manter a funcionar e evitar a perda de valor até que um comprador fosse encontrado.
Venda imediata a terceiros
- Ao contrário das restantes duas opções, é tido em conta que será o comprador:
  - A recapitalizar o BPN para que atinja o rácio de solvabilidade de 8%
  - A suportar os custos de despedimentos
- Nota: nenhum dos pressupostos anteriores aconteceu
- Recomenda ao Estado vender por um valor superior a 244 M€, que seria o valor gerado pela melhor das restantes alternativas
Conclusões

Conclusões relativas aos estudos primários

Nas audições da Comissão Parlamentar de Inquérito, o Ministro das Finanças referiu que:“Quando a nacionalização foi feita, foi assumido um compromisso político de devolver o Banco ao mercado o mais rapidamente possível”. Porém, não foram encontradas quaisquer referências ao "compromisso político" na discussão e na lei que permitiu nacionalizar o BPN. Conclui-se, portanto, que mesmo antes de receber os estudos a decisão do Estado já estava enviesada ou até mesmo definida por motivos ideológicos.
O Estado, alegadamente, parece ter influenciado os resultados do estudo, uma vez que este favoreceu o cenário de venda face aos restantes. Curiosamente, o estudo deixa "escapar" que o banco deveria ser vendido, no mínimo por 244 M€, que seria o valor gerado pela melhor das restantes alternativas. Este valor não faz qualquer sentido face ao favorecimento da opção de venda que, caso fosse tido em conta, constataria que até a opção de venda a custo zero seria mais benéfica que as restantes.

16 de Dezembro de 2010
- Nome: “Privatização do BPN-Linhas de Ação Prioritárias num cenário de Good Bank autónomo”
- Reestruturação stand alone
27 de Abril de 2011
- Documento sobre que avalia a implementação de dois possíveis cenários,
  nomeadamente a liquidação e a venda acelerada

Existe um estudo de 19 de Janeiro de 2009, denominado “Definição de Objectivos de Gestão do BPN”, que compara a venda imediata, a integração na CGD e a reestruturação do BPN, tendo recomendado a primeira.
Estado pede aprofundamento do estudo em Abril de 2009, com foco na opção recomendada.
Estudo recebe estudo de aprofundamento das alternativas estratégicas para o BPN e da opção
recomendada para o acionista, a 16 de junho de 2009: são definidas aquelas que poderiam ser as novas opções de ação do banco, nomeadamente as linhas estratégicas que contribuem para um novo posicionamento do banco
Existiu um terceiro estudo a 16 de Dezembro de 2010, denominado“Privatização do BPN-Linhas de Ação Prioritárias num cenário de Good Bank autónomo”: reestruturação stand alone

Conteúdo do segundo estudo:

3 momentos:
- Final de 2008: Capitais próprios -1476 M€
- Aumento de capital (1847): 371 M€
- Divisão good/bad: Continua 371 M€ mas com ativo mais baixo
Com o pedido de ajuda externa, e dada as opções consideradas pela Troica, o cenário da refundação caiu, tendo sido apenas consideradas as possibilidades da liquidação e da venda acelerada, acabando por vingar a opção de encontrar um comprador até 31 de julho. memorando a 17 de maio

Liquidação
- Só é apresentado como cenário possível aquando das negociações no âmbito do Memorando de Entendimento, e apenas em comparação com um cenário de venda acelerada
- Só foi formalizada e estimados os seus custos a 27 de abril de 2011, quando Portugal se encontrava em negociações com a Troica
  - a venda do crédito é efetuada com um desconto de 30%
  - não haverá integração de sucursais nem recursos humanos noutras instituições;
  - todos os restantes ativos e responsabilidades são incluídos no processo de liquidação
- O Estudo estima como resultado deste cenário:
  - O resultado de -1.433 M€
  - Custos totais do Estado do processo BPN: 3.098 M€
Venda acelerada
- O Estudo estima como resultado deste cenário:
  - O resultado de -533 M€
  - Custos totais do Estado do processo BPN: 4.646 M€

Decorreram mais de 2 anos desde o estudo de Junho de 2009 até à decisão de até 31 de Julho passaram 2 anos, ocorrendo a perda de valor do banco.
entre a falência da Lehman Brothers em 2008 e o primeiro semestre de 2011, a capitalização bolsista dos principais bancos portugueses afundou 40%, o que corresponde a uma quebra de cerca de 5000 M€
A análise de todos os documentos entregues à Comissão Parlamentar de Inquérito permite concluir que a integração na CGD, na sua versão menos danosa para o erário público, não voltou a ser objeto de estudo, desde junho de 2009
Com o pedido de ajuda externa, e dada as opções consideradas pela Troica, o cenário da refundação caiu, tendo sido apenas consideradas as possibilidades da liquidação e da venda acelerada, acabando por vingar a opção de encontrar um comprador até 31 de julho.

Argumentos do Estado contra a liquidação (https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/242398/242398_1275194_15_5.pdf)

estudos https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a5355786c5a793944543030765131424a516c424f4c30467963585670646d39446232317063334e68627939535a577868644d4f7a636d6c76637939535a5778686447397961573966526d6c75595777756347526d&fich=Relatorio_Final.pdf&Inline=true

Seria difícil alienar ativos e passivos em pacotes de forma a fazer corresponder os depósitos com os créditos
Necessitava de uma transferência imediata dos depósitos para outro banco de forma a evitar uma "corrida ao depósito"
Risco sistémico potencial para o setor bancário
Impacto negativo, em termos de reputação, por se permitir a falência de uma instituição que tinha acabado de ser nacionalizada
Perda de 350 a 550 postos de trabalho complementares

o Estado encomendou estudos à Roland Berger no valor de 7 M€, para explorar as diversas opções que poderiam ser apresentadas para o destino do BPN e prestar diverso tipo de assessoria à respetiva administração

Conclusões relativas à privatização

O Estado encomendou estudos para analisar o impacto dos vários cenários possíveis após a nacionalização do BPN.

O que mudou desde então?

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_15_6397

https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/ecin.12169

https://www.srb.europa.eu/en/content/what-bank-resolution

Medidas impostas pelos governos que procuram criar uma rede de segurança para as grandes instituições, frequentemente denominadas de políticas "Too big to fail", para além de custosas, podem ter os seguintes efeitos adversos:
- Fomentam a tomada de decisões de negócio mais arriscadas por parte dos gestores bancários
- Incentivam os reguladores a adiar as intervenções
- Oferecem uma vantagem competitiva para as maiores instituições bancárias dado que, ao contrário das mais pequenas, estas irão ser resgatadas

Conclusões

O processo de resgate do BPN consistiu, no geral, em dois passos sequenciais: a nacionalização e a reprivatização. Por lógica, o primeiro passo é o mais importante, uma vez que condiciona todos os possíveis passos seguintes.
Ironicamente, o processo de nacionalização foi o menos escrutinado ao longo de todo o processo. Neste âmbito é ainda curioso observar que, embora tivesse sido constituída uma "Comissão Parlamentar de Inquérito ao Processo de Nacionalização, Gestão e Alienação do BPN", esta comissão não tenha tido como objetivo a investigação relativa ao processo de decisão que levou à nacionalização.
A análise aos argumentos utilizados parece levar a querer que a decisão de nacionalizar o BPN foi puramente ideológica, não tendo sido o seu principal objetivo a proteção dos contribuintes portugueses.